Так, пунктом 1 приказа Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области от 09.03.2010 № 361 ООО «Лечебно-диагностический центр детских аллергодерматозов»


ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА
Управление контроля социальной сферы и торговли
__________________________________________________________________


АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА
по итогам оценки сложившийся практики лицензирования медицинской деятельности


В соответствии с поручением Федеральной антимонопольной службы от 27.04.2010 № АК/12384 территориальными управлениями ФАС России был проведен анализ практики лицензирования медицинской деятельности в субъектах Российской Федерации.
Анализ проводился с целью оценки сложившейся практики лицензирования медицинской деятельности.
Предметом проверок являлось соблюдение лицензирующими органами требований статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части принятия актов и (или) осуществления действий (бездействий), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции при осуществлении лицензирования медицинской деятельности в 2008 – 5 месяцев 2010 гг.
Федеральной антимонопольной службой по результатам анализа представленных территориальными органами ФАС России отчетов установлено следующее.
За период 2008 год – 5 месяцев 2010 года в лицензирующие медицинскую деятельность органы субъектов Российской Федерации (далее – лицензирующие органы) поступило 43 206 заявлений о предоставлении лицензии на осуществление медицинской деятельности, тогда как общее количество выданных лицензий на медицинскую деятельность составляет 39 370 или 91%. 19 457 лицензий выдано впервые, что составляет 49,4% от общего количества выданных лицензий, 11 234 лицензии выданы на новый срок, 4 270 – на новое место, а 5 753 – на новый вид работ (услуг).
Из 43 206 заявлений половина была подана государственными и муниципальными учреждениями, а вторая половина - частными организациями и индивидуальными предпринимателями.
Всего было выдано 114 лицензий на срок менее 5 лет. На срок менее 5 лет частным организациям и индивидуальным предпринимателям выдавали лицензии в 53% случаев.
Общее количество отказов в выдаче лицензии в анализируемом периоде времени составило 2 944 или 6,8%. Из них, отказов с нарушениями - 385 или 13% от общего количества отказов в выдаче лицензии. В 34 случаях решение о выдаче лицензии было принято с нарушением установленных законодательством Российской Федерации сроков (45 дней), и в том числе, в 6 случаях принятия решения об отказе в выдаче лицензии.
Среди отказов в выдаче лицензий (2 944) доля государственных и муниципальных учреждений составила 2/3 (1 874), доля частных организаций и индивидуальных предпринимателей 1/3 (1 070).
Из 385 нарушений при отказе в выдаче лицензии в 78% (301) случаев нарушения совершались лицензирующими органами в отношении частных организаций и индивидуальных предпринимателей. Фактически 1/3 (301 из 1070) отказов частным организациям и индивидуальным предпринимателям сопровождалась нарушениями со стороны лицензирующих органов. В отношении государственных и муниципальных учреждений нарушения составили 4% (84 из 1874).
Нарушение срока (45 дней) принятия решения лицензирующими органами имело место в отношении частных организаций и индивидуальных предпринимателей в 61% случаев (17 из 28).
За рассматриваемый период в лицензирующие органы поступило 4494 заявлений на переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии в порядке статьи 11 Закона о лицензировании № 128-ФЗ, из которых по 4 222 были приняты положительные решения или в 93,9 % случаях. С нарушением, предусмотренных законодательством Российской Федерации сроков (10 дней), решения о переоформлении лицензии принимались в 35 случаях.
В подавляющем большинстве случаев вместо переоформления выдавались новые лицензии: 11 234 - на новый срок, 4 270 – на новое место, а 5 753 – на новый вид работ (услуг).
Процедура переоформления лицензии в связи с переездом на новое место или изменением работ (услуг) в составе медицинской деятельности не осуществлялась лицензирующими органами в течение 10 лет, включая анализируемый период.
Было выдано 11 234 лицензий на новый срок (с выездной проверкой, в течение 45 дней), было переоформлено на новый срок 4 222 лицензий (без выездной проверки, в течение 10 дней) или 27% от всех продленных лицензий.
Из 11 234 лицензий на новый срок государственным и муниципальным учреждениям лицензирующие органы продлевали срок путем выдачи новой лицензии в 35% (3 901) случаев, а частным организациям и индивидуальным предпринимателям в 65% (7 333) случаев, т.е. частные организации и индивидуальные предприниматели в 2 раза чаще подвергались необоснованным предлицензионным проверкам.
Из 4 222 переоформленных лицензий государственным и муниципальным учреждениям лицензирующие органы продлевали срок путем переоформления лицензии в 66% (2 787) случаев, а частным организациям и индивидуальным предпринимателям в 34% (1 435) случаев, т.е. в 2 раза реже использовалась процедура переоформления.
Таким образом, продление срока действия лицензии в отношение государственных и муниципальных учреждений осуществлялось путем переоформления в 42% случаев, а частным организациям и индивидуальным предпринимателям в 16% случаев, т.е. в 2,6 раза реже. В остальных случаях оформлялась новая лицензия.
Общее количество жалоб пациентов за указанный период составило 7448 обращений в лицензирующие органы, проведено 4 260 внеплановых проверок лицензиатов по жалобам, по результатам которых к административной ответственности привлечено 1 815 лицензиатов.
Доля проверок по жалобам граждан (4 260) в общем объеме предлицензионных (43 206) и внеплановых (4260) проверок составила 9%.
3 188 жалобы (43% всех жалоб) не сопровождались проверкой. При этом в анализируемый период имели место избыточные предлицензионные проверки (не менее 23 749 проверок).
Таким образом, деятельность лицензирующих органов направлена преимущественно на проверку условий и возможности осуществления деятельности, а не на проверку конкретной деятельности лицензиатов и ее результатов.
Такая диспропорция очевидно связана с характером полномочий лицензирующих органов. Предоставление новой лицензии осуществляется по усмотрению лицензирующих органов. В то время как привлечение к ответственности лицензиатов, в том числе приостановление действия лицензии, ее аннулирование осуществляется в судебном порядке и требует представления доказательств в суд.
К административной ответственности было привлечено 1815 лицензиатов, что составило 3,8% от выездных проверок (предлицензионных и внеплановых).
Из 7448 обращений граждан в лицензирующие органы на государственные и муниципальные медицинские учреждения поступило 6234 жалобы, на частные организации и индивидуальных предпринимателей поступило 1 214 жалоб, в 5 раз меньше.
Государственные и муниципальные медицинские учреждения подвергались проверкам по жалобам в 54% (3 394) случаев, были привлечены к административной ответственности в 22% (1 360) случаев.
Частные организации и индивидуальные предприниматели подвергались проверкам по жалобам в 71% (866) случаев, были привлечены к административной ответственности в 37% (455) случаев.
В таблице приведена динамика показателей по годам (поскольку в анализируемый период попало 5 месяцев 2010 г., то приведены среднемесячные показатели).

Среднемесячное значение
годы


показатель
2008
2009
2010

7a
жалобы пациентов
175
266
432

7b
проверки по жалобам
95
156
249

7c
привлечение к ответственности
50
67
83


рост числа жалоб, 7a/7a 2008 г.

52%
147%


доля проверенных жалоб 7b/7a
54%
59%
58%


результативность проверок 7c/7b
53%
43%
33%


В анализируемом периоде наблюдается значительный рост числа жалоб граждан, что свидетельствует о неудовлетворенности населения медицинскими услугами. Количество внеплановых проверок пропорционально увеличивалось, сохраняя долю проверенных жалоб. Однако рост количества проверок привел к снижению их результативности, выраженной в доле привлечения лицензиатов к ответственности по итогам проверок.
В настоящее время функционирует около 40 000 субъектов частной медицинской деятельности и около 25 000 государственных и муниципальных медицинских учреждений, поэтому количество впервые выданных лицензий (19 457) значительно завышено. Это связано с передачей функций лицензирования частных и муниципальных медицинских организаций с 2008 г. в субъекты РФ, при этом передача функций не сопровождалась передачей лицензионных дел. Таким образом, более 80% (80% - экспертная оценка, по данным собранной статистики - более 50%) лицензий за анализируемый период фактически было выдано повторно - субъектам, имеющим лицензию лицензиатам: на новый срок, новое место, новые виды работ (услуг).
Выдача новой лицензии занимает 45 дней и сопровождается проверкой с выездом на место, таким образом от 23 749 (43 206 19 457) до 34 564 (~80% новых лицензий - экспертная оценка) выездных предлицензионных проверок не обоснованы, повлекли значительные расходы бюджета и рост административных барьеров от 2-х до 4-х раз.
Таким образом, лицензирующие органы не справляются со своей основной задачей защитой интересов граждан, не все жалобы пациентов охвачены проверками. Количество жалоб граждан неуклонно возрастает, вместе с тем результативность проверок снижается.
При этом значительно и необоснованно увеличено бремя предлицензионных проверок лицензиатов, что приводит к возникновению административных барьеров, сокращению конкуренции и неэффективному расходованию средств бюджетов, выделяемых на осуществление лицензионного надзора и контроля.
Для получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии, в котором указывает виды работ (услуг) по перечню согласно приложению к постановлению Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 г. N 30 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности» (далее – Положение о лицензировании медицинской деятельности), и документы (копии документов), указанные в пункте 1 статьи 9 Федерального закона № 128-ФЗ от 08.08.2001 года «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон о лицензировании № 128-ФЗ), а также:
а) копии документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии на праве собственности или ином законном основании зданий, помещений, оборудования и другого материально-технического оснащения, необходимых для осуществления медицинской деятельности (тогда как, законодательством Российской Федерации не определен обязательный для применения перечень оборудования и другого материально-технического оснащения, необходимого для осуществления медицинской деятельности);
б) копии документов об образовании (послевузовском профессиональном образовании, повышении квалификации) и документов, подтверждающих стаж работы руководителя юридического лица или его заместителя;
в) копии документов об образовании (послевузовском, дополнительном профессиональном образовании, повышении квалификации) специалистов, состоящих в штате соискателя лицензии или привлекаемых им на законном основании для осуществления работ (услуг);
г) копии документов об образовании (послевузовском, дополнительном профессиональном образовании, повышении квалификации) и документов, подтверждающих стаж работы индивидуального предпринимателя, связанный с выполнением работ (услуг);
д) копии регистрационных удостоверений и сертификатов соответствия на используемую медицинскую технику (однако законодательством Российской Федерации не определен обязательный для применения перечень медицинской техники, необходимой для выполнения работ (услуг));
е) копии документов об образовании и квалификации работников соискателя лицензии, осуществляющих техническое обслуживание медицинской техники, или договора с организацией, имеющей лицензию на осуществление этого вида деятельности;
ж) копию выданного в установленном порядке санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам осуществляемой медицинской деятельности.
Лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных Положением о лицензировании медицинской деятельности.

Положение о лицензировании медицинской деятельности определяет лицензионные требования и условия при осуществлении медицинской деятельности, к числу которых относит:
а) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании зданий, помещений, оборудования и медицинской техники, необходимых для выполнения работ (услуг), соответствующих установленным к ним требованиям;
б) наличие у руководителя или заместителя руководителя юридического лица либо у руководителя структурного подразделения, ответственного за осуществление лицензируемой деятельности, - соискателя лицензии (лицензиата) высшего (среднего - в случае выполнения работ (услуг) по доврачебной помощи) профессионального (медицинского) образования, послевузовского или дополнительного профессионального (медицинского) образования и стажа работы по специальности не менее 5 лет;
в) наличие у индивидуального предпринимателя - соискателя лицензии (лицензиата) высшего (среднего - в случае выполнения работ (услуг) по доврачебной помощи) профессионального (медицинского) образования, послевузовского или дополнительного профессионального (медицинского) образования и стажа работы по специальности не менее 5 лет;
г) наличие в штате соискателя лицензии (лицензиата) или привлечение им на ином законном основании специалистов, необходимых для выполнения работ (услуг), имеющих высшее или среднее профессиональное (медицинское) образование и сертификат специалиста, соответствующие требованиям и характеру выполняемых работ (услуг);
д) повышение квалификации специалистов, осуществляющих работы (услуги), не реже одного раза в 5 лет;
е) соблюдение лицензиатом медицинских технологий при осуществлении медицинской деятельности, разрешенных к применению в порядке установленном законодательством Российской Федерации;
ж) соблюдение лицензиатом санитарных правил при осуществлении им медицинской деятельности;
з) обеспечение лицензиатом при осуществлении медицинской деятельности контроля за соответствием качества выполняемых медицинских работ (услуг) установленным требованиям (стандартам);
и) соблюдение лицензиатом правил предоставления платных медицинских услуг, утвержденных в установленном порядке;
к) наличие в штате соискателя лицензии (лицензиата) специалистов, осуществляющих техническое обслуживание медицинской техники, или наличие у соискателя лицензии (лицензиата) договора с организацией, имеющей лицензию на осуществление этого вида деятельности;
л) ведение лицензиатом при осуществлении медицинской деятельности учетной и отчетной медицинской документации.
При этом следует отметить, что требования пунктов «е», «ж», «з», «и», «л» Постановления о лицензировании медицинской деятельности предъявляются исключительно к лицензиатам.
Согласно статье 9 Закона о лицензировании №128-ФЗ основанием отказа в предоставлении лицензии может быть наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации или несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензирования требованиям и условиям.
Лицензирующие органы при решении вопроса о выдаче лицензии на осуществление медицинской деятельности проводят проверку полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии и, одновременно, возможности выполнения им лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской деятельности, что подтверждается актами проведения таких проверок.
Проверки ФАС России территориальных органов субъектов Российской Федерации, лицензирующих медицинскую деятельность, показали, что, как правило, отказы в предоставлении лицензии являются обоснованными, в соответствии с требованиями лицензионного законодательства. Однако имеют место и случаи необоснованных отказов в предоставлении лицензии, в виду невыполнения соискателями лицензии требований, которые согласно Постановлению о лицензировании медицинской деятельности установлены для лицензиатов.
Как показывает практика, лицензирующие органы отказывают соискателям в предоставлении лицензии ввиду отсутствия у них следующих возможностей:
1. Соблюдения медицинских технологий при осуществлении медицинской деятельности, разрешенных к применению в порядке установленном законодательством Российской Федерации (подпункта «е» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности);
2. Соблюдения санитарных правил при осуществлении им медицинской деятельности (подпункта «ж» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности);
З. Обеспечения при осуществлении медицинской деятельности контроля за соответствием качества выполняемых медицинских работ (услуг) установленным требованиям (стандартам) (подпункта «з» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности);
4. Соблюдения правил предоставления платных медицинских услуг, утвержденных в установленном порядке (подпункта «и» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности);
5. Ведения при осуществлении медицинской деятельности учетной и отчетной медицинской документации (подпункта «л» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности).
Так, Костромским УФАС России был выявлен факт отказа в предоставлении лицензии ИП Голланду А.В., в числе прочих, основанием для отказа послужило невыполнение требований подпункта «з» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности. Со стороны Департамента здравоохранения к ИП Голланду А.В. (соискателю лицензии) было предъявлено требование об обеспечении при осуществлении медицинской деятельности контроля за соответствием качества выполняемых работ и услуг, установленным требованиям и стандартам. Однако в связи с невыполнением ИП Голландом А.В. данного требования, Департамент здравоохранения посчитал это одним из оснований отказа в предоставлении лицензии. Вместе с тем, требование об обеспечении при осуществлении медицинской деятельности контроля за соответствием качества выполняемых работ и услуг установленным требованиям и стандартам (подпункт «з» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности) применимо исключительно к лицензиатам. По данному факту, предъявления незаконного требования к соискателю лицензии Костромским УФАС России было возбуждено дело по признакам нарушения Департаментом здравоохранения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
УФАС по Липецкой области в ходе анализа представленных Управлением здравоохранения Липецкой области документов и информации выявило признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, путем установления к ним не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований. Установлено, что хозяйствующему субъекту – соискателю лицензии было отказано в ее выдаче в связи с отсутствием у него возможности:
 обеспечения контроля за качеством медицинской помощи, в виду отсутствия приказа об организации работы;
- соблюдения правил предоставления платных медицинских услуг, так как отсутствовали утвержденный прейскурант цен, образец договора об оказании услуг, образец информационного согласия пациента, Положение об оказании платных медицинских услуг;
- ведения медицинской документации, поскольку не были представлены образцы медицинской документации.
В отношении лицензирующего органа на основании Приказа руководителя Управления антимонопольной службы по Липецкой области от 07.09.2010 г. №188 было возбуждено дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства.
По итогам рассмотрения возбужденного по данному факту дела Комиссия Липецкого УФАС России признала в действиях Управления здравоохранения Липецкой области нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и лицензирующему органу было выдано обязательное для исполнения предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, путем соблюдения требований предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 22.01.2010 г. №30 «Об утверждении положения о лицензировании медицинской деятельности» при выдачи лицензии.
Данное предписание Управлением здравоохранения Липецкой области было в должной мере исполнено, поскольку Приказом Управления здравоохранения Липецкой области от 22.07.2010 г. №601 «Об утверждении типовых форм актов проверки», разработана и утверждена форма акта проверки возможности выполнения соискателем лицензии юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями лицензионных требований и условий. Из акта проверки возможности выполнения соискателями лицензии лицензионных требований и условий были исключены требования Положения о лицензировании медицинской деятельности, предъявляемые к лицензиатам.
Новгородским УФАС России установлено, что при проверке возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий при осуществлении медицинской деятельности Комитетом по охране здоровья населения Новгородской области (далее – Комитет) проверяется наличие и доступность информации для пациентов (наличие вывески, оформленной в соответствии с требованиями Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», наличие стенда с информацией, прейскурантом цен и т.д.), что не предусмотрено Положением о лицензировании медицинской деятельности. Кроме того, Комитетом проверяется наличие возможности соблюдения соискателем лицензии медицинских технологий при осуществлении медицинской деятельности, разрешенных к применению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (подпункт «е» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности), соблюдения соискателем лицензии санитарных правил при осуществлении им медицинской деятельности (подпункт «ж» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности), обеспечения соискателем лицензии при осуществлении медицинской деятельности контроля за соответствием качества выполняемых медицинских работ (услуг) установленным требованиям (стандартам) (подпункт «з» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности), соблюдения соискателем лицензии правил предоставления платных медицинских услуг, утвержденных в установленном порядке (подпункт «и» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности), ведения соискателем лицензии при осуществлении медицинской деятельности учетной и отчетной медицинской документации (подпункт «л» пункта 5 Положения), то есть лицензионных требований и условий, исполнение которых является, в соответствии с Положением о лицензировании медицинской деятельности, обязательным для лицензиата, а не для соискателя лицензии. Например, указанные действия были совершены Комитетом при проверке соискателя лицензии НП «Автошкола Таксопарк плюс» (акт проверки от 24.04.2010 № 273-Д»). Указанному соискателю лицензии было отказано в предоставлении лицензии в связи с невозможностью выполнения лицензионных требований, в том числе, установленных подпунктами «е», «з» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности.
Таким образом, в действиях Комитета были установлены признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о конкуренции.
Департаментом здравоохранения Новосибирской области для соискателей лицензии были установлены следующие избыточные (дополнительные) требования по лицензированию:
1. От соискателя лицензии требовалось предоставить свидетельство о регистрации права собственности от арендодателя на арендованное соискателем помещение, тогда как по смыслу подпункта «а» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности соискателю достаточно предъявить договор аренды помещения. По этому основанию было отказано в получении лицензии ООО «Метроникс» (акт Комиссии Департамента здравоохранения Новосибирской области от 22.07.2008г.). После предоставления указанного свидетельства лицензия была выдана;
2. К соискателю лицензии предъявлялось требование о наличии и ведении соискателем лицензии учетной и отчетной медицинской документации. Указанное требование, согласно подпункта «л» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности может предъявляться исключительно к лицензиату. Отсутствие указанной документации явилось одним из оснований для отказа в получении лицензии ООО Научно-клинический центр онкологии и неврологии «Биотерапия» (акт Комиссии Департамента здравоохранения Новосибирской области от 23.03.2009г.);
3. К соискателю лицензии предъявлялось требование о наличии в штате соискателя лицензии или привлечение им на ином законном основании специалиста, в котором нет необходимости для выполнения работ (услуг) по заявленным соискателем лицензии видам работ (услуг). При осуществлении специализированной медицинской помощи по экспертизе на право владения оружием требовалось наличие в штате соискателя лицензии участкового врача-терапевта и информация о наличии граждан, которым оказывается медицинская помощь на постоянной основе. В Положении о лицензировании медицинской деятельности такие требования отсутствуют. По этому основанию было отказано в получении лицензии ООО «Алекс» (акт Комиссии Департамента здравоохранения Новосибирской области от 08.04.2009г.) и ЗАО «Сибирский научно-исследовательский институт медико-экологических технологий «Центр-Сирена» (акт Комиссии Департамента здравоохранения Новосибирской области от 27.04.2009г.).
По всем выявленным случаям незаконных отказов в получении лицензии, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции Новосибирское УФАС России планирует возбуждение в отношении Министерства здравоохранения Новосибирской области дела о нарушении антимонопольного законодательства (по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).
Ставропольское УФАС России по итогам проведенного анализа практики лицензирования медицинской деятельности обратило внимание на политику лицензирующих органов Ставропольского края, связанную с осуществлением внеплановых проверок, инициируемых на основании поступающих жалоб от пациентов. Так, не смотря на то, что подавляющее большинство жалоб от пациентов поступает на деятельность муниципальных медицинских учреждений, большинство внеплановых проверок по жалобам проводятся в отношении медицинских учреждений иных форм собственности: в 2008 году муниципальные медицинские учреждения проверялись 2 раза, тогда как частные медицинские учреждения – 12 раз, в 2009 году муниципальные – 1 раз, а частные – 10 раз, в 2010 году мыниципальные – 9 раз, а частные – 14 раз.
Количество случаев привлечения к административной ответственности также несоразмерно количеству поступающих жалоб: в 2008 году муниципальные предприятия к административной ответственности не привлекались, в 2009 году – 7 случаев привлечения к ответственности муниципальных предприятий, тогда как частных - 20, в 2010 году – 4 факта привлечения к ответственности муниципальных предприятий, а частных - 22.
Указанные данные позволяют говорить о том, что лицензирующими органами не реализуются в полной мере полномочия, связанные с осуществлением контроля за деятельностью лицензиатов. При наличии значительных проблем с качеством медицинских услуг, оказываемых муниципальными учреждениями здравоохранения, большинство контрольных мероприятий проводится именно в отношении организаций частных форм собственности (на деятельность которых поступает значительно меньше жалоб). В результате отсутствия должных мер контроля и применения соответствующих мер ответственности ситуация в муниципальном секторе здравоохранения не улучшается, о чем свидетельствует стабильно высокое количество жалоб на деятельность данных организаций.
Новгородским УФАС России было выявлено то, что Комитетом по охране здоровья населения Новгородской области (далее также –Комитет) при проведении плановых и внеплановых проверок лицензиатов признается нарушением подпункта «з» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности («обеспечение лицензиатом при осуществлении медицинской деятельности контроля за соответствием качества выполняемых медицинских работ (услуг) установленным требованиям (стандартам)») факт отсутствия у лицензиата документов, подтверждающих контроль за соответствием качества выполняемой медицинской услуги установленным стандартам, необходимых для оценки соблюдения лицензионных требований и условий и соответствия качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения, наличие которых требуется в соответствии с приказом Комитета по охране здоровья населения области и Новгородского областного фонда обязательного медицинского страхования от 03.03.2009 № 170-д/49 «О методике проведения экспертизы качества медицинской помощи» (далее – Приказ № 170-д/49), а именно: журнала экспертизы качества медицинской помощи и договора на контроль качества медицинской помощи с организацией здравоохранения, имеющей лицензию на данный вид помощи.
Вышеуказанное нарушение фиксируется Комитетом в актах проверок, что влечет за собой возбуждение должностным лицом Комитета в отношении лицензиата дела об административном правонарушении, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также выдачу предписания с требованием осуществить мероприятия по устранению выявленного нарушения. Примером изложенного, являются материалы проведенной на основании приказа Комитета от 24.11.2009 № 612-Д внеплановой проверки ООО «Санаторий-профилакторий «Новгородский», материалы плановой проверки индивидуального предпринимателя Ю.Г. Гаевского (приказ от 17.12.2009 № 999-Д), материалы плановой проверки ООО «Стоматологическая клиника доктора «Волковой» (приказ от 03.02.2010 № 83-Д), материалы плановой проверки ООО «Диагностико-лечебный-консультативный центр «ДИЛЕКОН» (приказ от 14.09.2009 № 721-Д), материалы плановой проверки индивидуального предпринимателя В.А. Авдеева (приказ от 14.01.2010 № 16-Д), материалы плановой проверки ООО «Маловишерское Пассажирское Автотранспортное предприятие» (приказ от 05.04.2010 № 300-Д).
Вместе с тем, законодательством и нормативно-техническими документами не установлен состав и порядок ведения документов, подтверждающих контроль за соответствием качества выполняемой медицинской услуги установленным стандартам, а также обязанность лиц, осуществляющих медицинскую деятельность заключить договор на контроль качества медицинской помощи с организацией здравоохранения, имеющей лицензию на осуществление данного вида деятельности. Приказ № 170-д/49, в силу статьи 2 Закона о лицензировании, не является нормативным правовым актом, устанавливающим лицензионные требования и условия, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Приказ № 170-д/49 носит локальный разъяснительный, а не нормативный характер, официально не опубликован, в Минюсте России не зарегистрирован. Комитет и Новгородский фонд обязательного медицинского страхования законодательством, в силу статьей 5 и 6 Закона о лицензировании, не наделены полномочиями по установлению обязательных к исполнению лицензиатом требований и условий.
Таким образом, требование Комитета о наличии у лицензиата журнала экспертизы качества медицинской помощи и договора на контроль качества медицинской помощи с организацией здравоохранения, имеющей лицензию на данный вид помощи, не основано на действующем законодательстве Российской Федерации.
Что касается «соблюдения лицензиатом санитарных правил при осуществлении им медицинской деятельности» (подпункт «ж» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности), то необходимо учитывать, что в соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон № 52-ФЗ) государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляют органы и учреждения, представляющие собой единую федеральную централизованную систему.
Правом осуществления проверок соблюдения санитарного законодательства гражданами и юридическими лицами, составлять протокол о нарушении санитарного законодательства, давать гражданам и юридическим лицам предписания об устранении выявленных нарушений санитарных правил, обязательные для исполнения ими в установленные сроки, в соответствии со статьей 50 Закона № 52-ФЗ наделены только должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
В соответствии с пунктом 3 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.09.2005 № 569, Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) и ее территориальные органы, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и на транспорте.
Пунктом 1.4 Санитарноэпидемиологических требований к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность (СанПиН 2.1.3.2630-10) установлено, надзор за выполнением настоящих правил проводится органами, уполномоченными осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Несмотря на это, что Комитет по охране здоровья населения Новгородской области не является органом, уполномоченными осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в ходе проведении проверок лицензиатов самостоятельно, без участия в составе комиссии, созданной Комитетом для проведения проверки соблюдения лицензиатом лицензионных требования и условий, уполномоченных должностных лиц территориального органа Роспотребнадзора, осуществлял контроль за выполнением лицензиатом требования подпункта «ж» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности о соблюдении лицензиатом санитарных правил при осуществлении им медицинской деятельности. Так, например, проверка Комитетом соблюдения лицензиатом санитарных правил без участия должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора (Роспотребнадзрора) была осуществлена в отношении ООО «Аэлита» (приказ Комитета от 15.06.2009 № 510-Д), индивидуального предпринимателя Авдеева В.А. (приказ от 14.01.2010 № 16-Д), ООО «Диагностико-лечебный-консультативный центр «ДИЛЕКОН» (приказ от 14.09.2009 № 721-Д). Нарушение подпункта «ж» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности зафиксировано Комитетом в актах проверок в отношении ООО «Аэлита» и ИП Авдеева В.А., что повлекло за собой возбуждение должностным лицом Комитета в отношении данных лицензиатов дел об административном правонарушении, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также выдачу предписания с требованием осуществить мероприятия по устранению выявленных нарушений санитарных правил. Вместе с тем, вышеуказанные требования Комитета противоречат положениям санитарного законодательства Российской Федерации.
Омским УФАС России в результате проверки Министерства здравоохранения Омской области (далее – Министерство) было установлено, что в ходе проверки Министерством возможности выполнения Бюджетным учреждением Омской области «Центр социального обслуживания Москаленского района» (соискателем лицензии) лицензионных требований и условий для осуществления медицинской деятельности (акт проверки) проверялось, в том числе, наличие и доступность информации для пациентов (наличие вывески, оформленной в соответствии с требованиями закона Российской Федерации от 17.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», наличие стенда с информацией, прейскуранта цен на оказание платных услуг и работ и т.д.). Тогда как, согласно пункту 10 «Правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими организациями», утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.01.1996 г. № 27, обязанность по обеспечению граждан бесплатной, доступной и достоверной информацией, включающей в себя сведения о местонахождении учреждения (месте его государственной регистрации), режиме работы, перечне платных медицинских услуг с указанием их стоимости, об условиях предоставления и получения этих услуг, включая сведения о льготах для отдельных категорий граждан, а также сведения о квалификации и сертификации специалистов возложена на медицинские учреждения.
Кроме того, как следует из содержания акта проверки от 13.08.2008, устанавливалось наличие утвержденного прейскуранта на оказание платных услуг и его соответствие заявленным работам (услугам), наличие контрольно-кассового аппарата, квитанций строгой отчетности, наличие специального разрешения соответствующего органа управления здравоохранения субъекта Российской Федерации, муниципального управления или вышестоящей организации, наличие договора на предоставление платных услуг, информированного согласия пациента.
Аналогичная ситуация выявлена и Приморским УФАС России, так Управлением Росздравнадзора по Приморскому краю при проведении проверок соискателей лицензии на возможность выполнения лицензионных требований и условий выявлены случаи проверки соблюдения требований Федерального закона от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите потребителей», а именно проверялось наличие и доступность информации для пациентов (наличие вывески, стендов с информацией, прейскуранта цен на оказание платных услуг), соблюдение медицинских технологий, санитарных правил при осуществлении медицинской деятельности, наличия медицинских книжек, своевременности прохождения медицинских осмотров, правил профилактики внутрибольничных инфекций, обеспечение контроля за соответствием качества выполняемых медицинских работ (услуг) установленным требованиям (стандартам), правил предоставления платных медицинских услуг (наличие прейскуранта и его соответствие заявленным работам (услугам), наличие контрольно-кассового аппарата, квитанций строгой отчетности, договора на предоставление платных услуг, обеспечение лечебно-диагностического процесса лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения. Проверялись наличие плана проведения комплексного технического обслуживания медицинской техники и проверки средств измерения, учетной и отчетной документации, ее ведение в соответствии с утвержденными требованиями. Таким образом, в ходе указанных проверок соискателями лицензии представлялись документы, не предусмотренные пунктом 7 Положения о лицензировании медицинской деятельности.
Управление Росздравнадзора по Приморскому краю в своих действиях руководствовалось Приказом Росздравнадзора от 25.04.2007 № 764-Пр/07 «Об утверждении форм документов, используемых при лицензировании медицинской деятельности».
01.03.2010 Росздравнадзором издан приказ № 1490-Пр/10 «Об использовании форм актов проверки Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития в части проверки возможности выполнения соискателями лицензии – юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями лицензионных требований и условий». Этим приказом сняты дополнительные (избыточные) мероприятия при проверке возможности выполнения соискателями лицензии на осуществление медицинской деятельности лицензионных требований и условий.
Кроме того, выявлено, что в перечне документов, которые соискатель лицензии должен представить в лицензирующий орган – Управление Росздравнадзора по Приморскому краю, значится представление копии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам осуществляемой медицинской деятельности вместо копии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления медицинской деятельности, предусмотренного статьей 40 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Аналогичное требование о представление копии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам осуществляемой медицинской деятельности выставлял для соискателей лицензии и Департамент здравоохранения Приморского края, орган, лицензирующий частную систему здравоохранения Приморского края.
Данный факт свидетельствует о наличии не предусмотренного лицензионным законодательством требования, предъявляемого соискателю лицензии на осуществление медицинской деятельности.
Приморским УФАС России выявлено, что в двух случаях отказ в выдаче лицензий в 2008 году не соответствует лицензионному законодательству, а именно, отказано в предоставлении лицензии на медицинскую деятельность в части работ (услуг) по медицинским осмотрам (предрейсовым, послерейсовым), медицинским осмотрам (предварительным, периодическим) на основании отсутствия отдельных видов оборудования для осуществления указанных медицинских осмотров при отсутствии законодательно установленного обязательного перечня оборудования для выполнения этих медицинских работ и услуг.
Данные факты послужили основанием для возбуждения в отношении Управления Росздравнадзора по Приморскому краю и Департамента здравоохранения Приморского края дел по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (Закон о защите конкуренции).
В ходе проведенной проверки Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области Самарским УФАС России было также установлено наличие избыточных (дополнительных) требований по лицензированию медицинской деятельности.
Так, пунктом 1 приказа Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области от 09.03.2010 № 361 ООО «Лечебно-диагностический центр детских аллергодерматозов» отказано в предоставлении лицензии на осуществление медицинской деятельности на основании несоответствия соискателя лицензии и используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям, выразившегося в несоблюдении подпункта «а» пункта 7 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 № 30 (не представлены копии документов, подтверждающие наличие у соискателя лицензии на праве собственности или ином законном основании зданий, помещений, необходимых для осуществления медицинской деятельности).
Согласно письменным пояснениям ответственных лиц Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области, нарушение выразилось в отсутствии свидетельств: о государственной регистрации права собственности у арендодателя – Департамента имущественных отношений Самарской области; о государственной регистрации права оперативного управления балансодержателя – ГУЗ Самарской области «Тольяттинский кожно-венерологический диспансер».
При этом, ООО «Лечебно-диагностический центр детских аллергодерматозов» одновременно с заявлением о предоставлении лицензии на медицинскую деятельность 25.01.2010 была представлена копия договора № 4321 на аренду недвижимого имущества от 10.08.2006, заключенного между Департаментом имущественных отношений Самарской области, ГУЗ СО «Тольяттинский кожно-венерологический диспансер» и ООО «Лечебно-диагностический центр детских аллергодерматозов».
В силу подпункта «а» пункта 5 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 № 30 лицензионным требованием и условием при осуществлении медицинской деятельности является наличие у соискателя лицензии принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании зданий, помещений, необходимых для выполнения работ (услуг), соответствующих установленным к ним требованиям.
Подпунктом «а» пункта 7 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 № 30 предусмотрена необходимость предоставления копий документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии на праве собственности или ином законном основании зданий, помещений, необходимых для осуществления медицинской деятельности.
Согласно пункту 8 вышеуказанного нормативного акта лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных настоящим Положением.
Исходя из анализа указанных норм и, представленных в адрес лицензирующего органа документов, следует, что при наличии представленного договора аренды, свидетельствующего о наличии у соискателя лицензии на законном основании помещений, необходимых для осуществления медицинской деятельности, требование о представлении свидетельства о государственной регистрации права собственности не обосновано.
Аналогичные причины послужили основанием для отказа в предоставлении лицензии на медицинскую деятельность ООО «Тольяттинский диагностический центр №1» (приказ Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области от 29.01.2009 № 116).
В ходе проверки установлено, что в действиях Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области выявлены признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции». По результатам рассмотрения дел комиссия Самарского УФАС России приняла решения о признании действий Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области по изданию приказов от 29.01.2009 № 116 «Об отказе в предоставлении лицензии на осуществление медицинской деятельности ООО «Тольяттинский диагностический центр №1» и от 09.03.2010 № 361 «Об отказе в предоставлении лицензии на осуществление медицинской деятельности ООО «Лечебно-диагностический центр детских аллергодерматозов» на основании непредставления соискателей лицензии свидетельства о собственности на помещения при наличии представленного договора аренды, нарушающими пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции».

Лицензия на осуществление медицинской деятельности предоставляется на срок не менее 5 лет. Срок действия лицензии может быть продлен в порядке, предусмотренном для переоформления лицензии.
В анализируемом периоде отмечается значительное количество случаев выдачи лицензий на новый срок (11 234), при том, что подано 4 494 заявления о переоформлении лицензий, то есть только 28 % лицензиатов, имеющих предусмотренную законом возможность обратиться в лицензирующий орган с заявлением о продлении срока действия лицензии в порядке переоформлении лицензии, воспользовались этой возможностью и обратились с соответствующим заявлением.
Создание необоснованных административных барьеров противоречит государственной политике. В программе развития конкуренции в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.05.2009 №691-р, предусмотрено снижение административных барьеров доступа на рынок».
Существование порочной практики необоснованных отказов в продлении срока действия лицензии на осуществление медицинской деятельности в порядке переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, влечет дополнительные материальные и временные затраты на получение лицензии и создает необоснованные административные барьеры.
К такому выводу пришла и Комиссия Самарского УФАС России (далее также – Комиссия) в ходе рассмотрения 26.01.11 дела о нарушении антимонопольного законодательства № 137-4747-10/6. Комиссия признала действия Министерства здравоохранения и социального развития Самарской области по изданию приказа от 27.09.2010 № 1863 «Об отказе в продлении лицензии на осуществление медицинской деятельности в порядке переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, ООО «Центр стоматологии доктора Музыки», нарушающими пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. В своем решении Комиссия Самарского УФАС России отметила, что процедура продления срока действия лицензии на осуществление медицинской деятельности в порядке переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, значительно проще процедуры получения лицензии. Для продления срока действия лицензии на осуществление медицинской деятельности в порядке переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, необходимо только подать в установленной форме заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии и уплатить государственную пошлину, в отличие от получения лицензии, когда кроме заявления и уплаты государственной пошлины предоставляются документы в большем объеме, и лицензирующий орган проводит проверку полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, а также проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий в порядке, предусмотренным статьей 12 Закона о лицензировании.
Ставропольским УФАС России в ходе выборочной проверки лицензионных дел, установлено следующее.
03.09.2009. ИП Арефьеву А.Н. выдана лицензия № ЛО-26-01-000450 на осуществление медицинской деятельности – стоматологии. При этом в деле имелась копия ранее выданной лицензии от 02.09.2004 на осуществление медицинской деятельности – стоматологии, срок действия которой истекал 02.09.2009.
03.09.2009 ИП Костур Т.А. выдана лицензия № ЛО-26-01-000449 на осуществление медицинской деятельности – гастроэнтерологии. При этом в деле имелась копия ранее выданной лицензии от 09.07.2004 на осуществление медицинской деятельности – гастроэнтерологии, срок действия которой истекал 09.07.2009.
Следует отметить, что комитетом Ставропольского края по пищевой и перерабатывающей промышленности, торговле и лицензированию (далее – Комитет) не доводится до лицензиатов информация о возможности продления лицензии по медицинской и фармацевтической деятельности.
На информационном стенде в помещении Комитета отсутствовала информация о возможности продления лицензии и отсутствовали образцы бланков заявления на продление лицензии.
Административные регламенты по исполнению государственной функции по лицензированию медицинской деятельности, и по исполнению государственной функции по лицензированию фармацевтической деятельности, утвержденные приказом комитета Ставропольского края по пищевой и перерабатывающей промышленности, торговле и лицензированию от 02.02.2009 № 3-о/д «Об утверждении регламентов» (далее – Приказ), не содержали самостоятельной административной процедуры – продление лицензии, ограничиваясь пунктом 1.3 о том, что продление срока действия лицензии осуществляется в порядке переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии.
На официальном сайте Комитета в разделе формы документов по видам лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности было установлено отсутствие формы заявления о продлении лицензии, при том, что по видам лицензирования деятельности по продажа алкогольной продукции, переработка, реализация лома черных и цветных металлов, такие формы заявлений о продлении есть.
Также следует отметить, что сам Приказ Комитета на официальном сайте и в поисковой информационно-правовой системе «Консультант+» опубликован в неполном объеме, а именно Административный регламент по исполнению государственной функции по лицензированию медицинской деятельности не приводится.
В то же время на официальном сайте Комитета размещен проект Административного регламента предоставления государственной услуги по лицензированию медицинской деятельности. Данным проектом предусмотрена и подробно расписана самостоятельная административная процедура – продление лицензии.
Вышеизложенные данные по отсутствию процедур продления лицензий по медицинской и фармацевтической деятельности, косвенно подтверждают наличие преднамеренных действий Комитета, направленных на воспрепятствование в проведении процедур продления лицензий, что может быть обусловлено разницей в размерах государственной пошлины за продление и за получение новой лицензии.
Однако ввиду отсутствия документально подтвержденных фактов обращения с заявлениями о продлении лицензий, а также жалоб от лицензиатов на неправомерные действия лицензирующего органа по отказу в продлении срока действия лицензий, на основании указанных данных не представилось возможным возбудить дело о нарушении антимонопольного законодательства. Тем не менее, в подготовленном по результатам проверки акте выводы о наличии признаков неправомерности данных действий были отражены.
В результате принятых мер антимонопольного реагирования медицинским учреждениям Ставропольского края обеспечена возможность продления срока действия лицензий, переоформления лицензий при изменении места осуществления медицинской деятельности, а также устранены дискриминационные условия в части оценки лицензиатов на предмет обеспеченности контроля качества оказываемой медицинской помощи (в том числе необоснованные требования о необходимости заключения договора со сторонней организацией для обеспечения контроля качества).

В Ы В О Д Ы:

По результатам проведенного анализа практики лицензирования медицинской деятельности территориальными органами ФАС России было возбуждено 24 дела по признакам нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Из них, по 16 делам в ходе их рассмотрения Комиссиями территориальных органов ФАС России были приняты решения о наличии нарушений с вынесением предписаний, 10 предписаний в настоящее время исполнено. Прекращены в случаях добровольного устранения нарушения по пункту 1 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции – 2 дела.
Вместе с тем Федеральной антимонопольной службой по результатам анализа представленных территориальными органами ФАС России отчетов установлено следующее.
Из 385 нарушений при отказе в выдаче лицензии в 78% (301) случаев нарушения совершались лицензирующими органами в отношении частных организаций и индивидуальных предпринимателей. Фактически 1/3 (301 из 1070) отказов частным организациям и индивидуальным предпринимателям сопровождалась нарушениями со стороны лицензирующих органов. В отношении государственных и муниципальных учреждений нарушения составили 4% (84 из 1874) отказов.
В подавляющем большинстве случаев вместо переоформления действующей лицензии выдавались новые лицензии: 11 234 - на новый срок, 4 270 – на новое место, а 5 753 – на новый вид работ (услуг).
Процедура переоформления лицензии в связи с изменением места осуществления лицензируемого вида деятельности или изменением работ (услуг) в составе медицинской деятельности не осуществлялась лицензирующими органами в течение 10 лет, включая анализируемый период.
Было выдано 11 234 лицензий на новый срок (с выездной проверкой, в течение 45 дней), было переоформлено на новый срок 4 222 лицензий (без выездной проверки, в течение 10 дней) или 27% от всех продленных лицензий. Таким образом, преимущественно использовалась процедура выдачи новой лицензии, что не предусмотрено законодательством.
При этом продление срока действия лицензии в отношении государственных и муниципальных учреждений осуществлялось путем переоформления в 42% случаев, а частным организациям и индивидуальным предпринимателям в 16% случаев, т.е. в 2,6 раза реже. В остальных случаях оформлялась новая лицензия.
Доля проверок по жалобам граждан (4 260) в общем объеме предлицензионных (43 206) и внеплановых (4260) проверок составила 9%.
3 188 жалобы (43% всех жалоб) не сопровождались проверкой. При этом в анализируемый период имели место избыточные предлицензионные проверки (не менее 23 749 проверок).
Таким образом, деятельность лицензирующих органов направлена преимущественно на проверку условий и возможности осуществления деятельности. В тоже время проверка конкретных результатов деятельности лицензиатов, в том числе по жалобам граждан, на предмет их соответствия лицензионным требованиям и условиям проводится не в полном объеме.
Данный вывод справедлив и для плановых проверок деятельности лиценизатов. Например, в Москве при наличии нескольких тысяч лицензиатов в 2009 г. было запланировано 36 проверок, в 2010 г. 119.
Такая диспропорция очевидно связана с характером полномочий лицензирующих органов. Предоставление новой лицензии осуществляется по усмотрению лицензирующих органов. В то время как привлечение к ответственности лицензиатов, в том числе приостановление действия лицензии, ее аннулирование осуществляется в судебном порядке и требует представления доказательств суду.
К административной ответственности было привлечено 1815 лицензиатов, что составило 3,8% от выездных проверок (предлицензионных и внеплановых).
Из 7 448 обращений граждан в лицензирующие органы на государственные и муниципальные медицинские учреждения поступило 6234 жалобы, на частные организации и индивидуальных предпринимателей поступило 1 214 жалоб, в 5 раз меньше.
В анализируемом периоде наблюдается значительный рост числа жалоб граждан, что свидетельствует о неудовлетворенности населения медицинскими услугами. Количество внеплановых проверок пропорционально увеличивалось, сохраняя долю проверенных жалоб на уровне не превышающем 58%. Однако рост количества проверок привел к снижению их результативности, выраженной в доле привлечения лицензиатов к ответственности по итогам проверок с 53% в 2008 г. до 33% в 2010 г.
В настоящее время функционирует около 40 000 субъектов частной медицинской деятельности и около 25 000 государственных и муниципальных медицинских учреждений, поэтому количество впервые выданных лицензий (19 457) значительно завышено. Это связано с передачей функций лицензирования частных и муниципальных медицинских организаций с 2008 г. в субъекты РФ, при этом передача функций не сопровождалась передачей лицензионных дел. Таким образом, более 80% (80% - экспертная оценка, по данным собранной статистики - более 50%) лицензий за анализируемый период фактически было выдано повторно - субъектам, имеющим лицензию лицензиатам: на новый срок, новое место, новые виды работ (услуг).
Выдача новой лицензии занимает 45 дней и сопровождается проверкой с выездом на место, таким образом от 23 749 (43 206 19 457) до 34 564 (~80% новых лицензий - экспертная оценка) выездных предлицензионных проверок не обоснованы, повлекли значительные расходы бюджета и рост административных барьеров от 2-х до 4-х раз.
Таким образом, лицензирующие органы не справляются со своей основной задачей защитой интересов граждан, не все жалобы пациентов охвачены проверками. Количество жалоб граждан неуклонно возрастает, вместе с тем результативность проверок снижается.
При этом значительно и необоснованно увеличено бремя предлицензионных проверок лицензиатов, что приводит к возникновению административных барьеров, сокращению конкуренции и неэффективному расходованию средств бюджетов, выделяемых на осуществление лицензионного надзора и контроля.
Одновременно, подводя итоги анализа практики лицензирования медицинской деятельности, необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что Президентом Российской Федерации подписан и опубликован в установленном законодательством порядке Федеральный закон Российской Федерации от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон № 99-ФЗ, новый Закон). С 3 ноября 2011 г. (за исключением отдельных положений) новый Закон заменит действующий Закон о лицензировании № 128-ФЗ.
Следует отметить, что в новом Законе нашли отражение многие положения Методических рекомендаций, разработанных ФАС России, реализация которых призвана способствовать исключению административных барьеров в ходе прохождения процедуры лицензирования, соблюдению прав и законных интересов лицензиатов и соискателей лицензии.
Так, ФАС России восприняты крайне положительно следующие новые законодательные новации: 1. Единый бессрочный (неограниченный) срок действия лицензий согласно ч. 4 ст. 9 Закона № 99-ФЗ и, что особенно важно, предполагает, что ранее выданные лицензии после вступления в силу нового Закона и по заявлению лицензиата станут бессрочными (ч.ч. 3, 4 ст. 22 нового Закона). Ранее предусматривалось, что лицензия по общему правилу действует в течение пяти лет (ст. 8 Закона № 128-ФЗ).
2. Исчерпывающий перечень лицензируемых видов деятельности из 49 позиций указан в ч. 1 ст. 12 Закона № 99-ФЗ, тогда как перечень лицензируемых видов деятельности, установленный ст. 17 действующего Закона, более обширен (105 различных видов деятельности). При этом многие лицензируемые виды деятельности, которые в соответствии с действующим Законом предполагали получение различных лицензий, в Законе № 99-ФЗ объединены в единые виды лицензируемой деятельности.
3. Перечень полномочий лицензирующих органов в Законе № 99-ФЗ значительно сокращен по сравнению с тем перечнем, который был установлен в ст. 6 Закона № 128-ФЗ. Так, в ч. 2 ст. 5 нового Закона к полномочиям лицензирующих органов относятся:
- лицензирование конкретных видов деятельности;
- мониторинг эффективности лицензирования, подготовка и представление ежегодных докладов о лицензировании;
- утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий, а также форм уведомлений, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, выписок из реестров лицензий и других документов, используемых в процессе лицензирования;
- предоставление заинтересованным лицам информации по вопросам лицензирования, включая размещение этой информации на официальных интернет-сайтах лицензирующих органов. При этом необходимо указывать адреса электронной почты, по которым пользователи могут запросить эту информацию.
4. Права и обязанности должностных лиц лицензирующих органов закреплены в ст. 7 Закона № 99-ФЗ, тогда как действующий Закон таких правовых норм не содержит. Это должно помочь лицензиатам и соискателям лицензий защитить свои права и законные интересы при наличии разногласий с лицензирующими органами.
5. Новый Закон также предполагает создание открытого и общедоступного информационного ресурса, содержащего сведения из реестра лицензий, из положений о лицензировании конкретных видов деятельности, технических регламентов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности (ч. 1 ст. 21 Закона № 99-ФЗ).
Информация о лицензиях является открытой, а сведения о конкретной лицензии предоставляются всем желающим бесплатно в течение пяти рабочих дней со дня получения соответствующего заявления (ч.ч. 7-8 ст. 21 Закона № 99-ФЗ).
6. Уточнены основания переоформления лицензии (в ч. 1 ст.18 нового Закона). Так, в соответствии с указанными нормами лицензия подлежит переоформлению в следующих случаях:
- реорганизация юридического лица в форме преобразования;
- изменение его наименования, адреса места нахождения;
- изменение места жительства, имени, фамилии и отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность;
- изменение адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности;
- изменение перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.
7. Порядок осуществления лицензионного контроля, прописанный более подробно, чем в действующем Законе, закреплен в статье 19 Закона № 99-ФЗ. Так, новым Законом установлено, что контролирующий орган, которым в данном случае является лицензирующий орган, проводит проверки в отношении лицензиата и соискателя лицензии.
8. В новом Законе указано, что исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности должен устанавливаться соответствующим положением о лицензировании. При этом в соответствии с ч. 11 ст. 19 Закона № 99-ФЗ к таким нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие за собой:
- возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов России, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
- человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов России, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.
Таким образом, введение бессрочных лицензий уменьшит нагрузку на лицензирующие органы на 26%, сократив количество выездных проверок лицензиатов при продлении лицензии (11 234 из 43 206). ФАС России полагает, что высвободившиеся у лицензирующих органов ресурсы целесообразно использовать в первую очередь для проверки жалоб граждан и на плановые проверки лицензиатов.
Вместе с тем следует отметить, что новым законом предусмотрено при переоформлении лицензии проведение выездной проверки, что ранее не требовалось в случае изменения адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности и (или) изменения перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, также увеличен срок принятия решения 30 дней вместо 10 дней.
К сожаления ФАС России вынуждена констатировать, что данная норма может законсервировать сложившуюся практику, при которой 23% проверок (4 270 – на новое место и 5 753 – на новый вид работ (услуг) из 43 206) будет направлено на проверку возможности соблюдения лицензиатами лицензионных требований и условий вместо проверки деятельности (по жалобам, в плановом порядке).
В этом случае сохранится тренд, связанный с ростом числа жалоб пациентов, снижением удовлетворенности населения качеством медицинских услуг и ростом административных барьеров, поскольку как показал анализ, лицензирующие органы при проверке возможности соблюдения требований лицензиатами зачастую проверяют деятельность, превышая свои полномочия, подменяя тем самым механизм плановых проверок.
Отличительной особенностью плановых проверок является согласование сроков и предмета проверки, включая перечень запрашиваемых документов, с органами прокуратуры, что защищает интересы лицензиатов. В тоже время предлицензионные проверки не требуется согласовывать.
Поскольку законом предусмотрено, что в данном случае предмет проверки (перечень документов) будет определяться Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, то ФАС России считает целесообразным при переоформлении лицензии в случае изменения адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности и (или) изменения перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, закрепить в Положении о лицензировании медицинской деятельности проведение только документарной проверки (без выезда на место) с предоставлением заключения Роспотребнадзора на новое место (новые работы, услуги), а в случае дополнения перечня работ, услуг также документов об образовании специалистов, необходимых для выполнения этих услуг.
Данная мера позволит переместить акцент лицензионного надзора и контроля на проверку реальной деятельности лицензиатов, при поступлении жалоб, при проведении плановых проверок в качестве профилактических мероприятий, что безусловно повысит удовлетворенность населения качеством медицинских услуг (в известных пределах, зависящих от органов лицензирования) и снизит административные барьеры.

Сводные данные по результатам проведенных территориальными органами ФАС России проверок соблюдения антимонопольного законодательства лицензирующими медицинскую деятельность органами власти субъектов Российской Федерации представлены в Приложении.



Начальник Управления Т.В. Нижегородцев






О.З. Бокоева,
70-48
Приложение

Итоги проведения территориальными органами ФАС России анализа практики лицензирования медицинской деятельной

№ по п/п
Показатели
В отношении лицензирующих медицинскую деятельность органов
В отношении территориальных органов Роспотребнадзора
Всего

1
Возбуждено дел по статье 15 Закона о защите конкуренции
19
5
24

2
Принято решений о наличии нарушения с вынесением предписаний по возбужденным делам
12
4
16

3
Прекращено дел в случае добровольного устранения нарушения по п.1 ч.1 ст.48 Закона о защите конкуренции
2
-
2

4
Прекращено дел в случае отсутствия нарушения антимонопольного законодательства по п.2 ч.1 ст. 48 Закона о защите конкуренции
5
-
5

5
Выдано предписаний
11
4
15

6
Исполнено предписаний
9
1
10

7
Возбуждено административных дел
4
-
4

8
Наложено административных штрафов на должностных лиц (в рублях)
15000
-
15000























13 PAGE 142715



Заголовок 2 Заголовок 3 Заголовок 415

Приложенные файлы

  • doc 26750545
    Размер файла: 215 kB Загрузок: 0

Добавить комментарий